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| N. 1 ANNO VI |
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Gennaio 2005 |
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| Aria nuova
per la Convenzione europea |
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Vladimiro Zagrebelsky |
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Ecco il quadro complessivo
sulla Convenzione europea
dei diritti dell’uomo
e le riforme procedurali
previste dal Protocollo
emendativo n. 14 |
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I problemi di funzionamento della Corte europea dei diritti dell’uomo sono, come per molte giurisdizioni nazionali, prevalentemente legati al sovraccarico di lavoro e al numero insufficiente di decisioni giudiziarie rispetto al numero delle richieste presentate. Si tratta del problema ben conosciuto del rapporto tra domanda di giustizia e risposta giudiziaria.
Naturalmente la Corte europea dei diritti dell’uomo ha certe specificità ed è ad esse che si rivolgono le modifiche normative che verranno introdotte – non appena intervenute le necessarie ratificazioni – dal Protocollo numero 14, modificativo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Dalla sua adozione nel 1950, la Convenzione è stata modificata ed integrata diverse volte. In particolare il meccanismo di controllo stabilito dalla Convenzione è stato oggetto di una profonda riforma ad opera del Protocollo n. 11, entrato in vigore il 1 novembre 1998. Da qualche tempo, quando ormai quasi tutti i Paesi del continente europeo hanno sottoscritto la Convenzione, si è fatta sentire la necessità di correggere il meccanismo al fine di garantire a lungo termine l’efficacia del ruolo proprio della Corte nella protezione dei diritti umani in Europa.
Con il Protocollo n. 11 il sistema è stato semplificato. È stata abolita la Commissione ed il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha perso la competenza quasi-giurisdizionale che gli era precedentemente propria. È stato introdotto un sistema totalmente giurisdizionale facente perno su una Corte unica, funzionante a tempo pieno. L’accettazione del ricorso individuale diretto alla Corte è divenuta clausola obbligatoria per gli Stati che, aderendo alla Convenzione, accettano la giurisdizione della Corte.
Il Protocollo n. 11 ha migliorato l’efficacia del sistema europeo di protezione dei diritti umani ed ha accentuato l’accessibilità e la visibilità della Corte. Nel quadro dell’aumento del numero degli Stati aderenti (46 al momento, con circa 800 milioni di abitanti), della sensibilità rispetto ai diritti fondamentali e della accessibilità della Corte, si è però verificata una enorme crescita del numero dei ricorsi. Essi sono stati 5.279 nel 1990, 10.335 nel 1994, 18.164 nel 1998, 34.508 nel 2002, 38.627 nel 2003 e saranno circa 45.000 nel 2004.
Nel corso del 2003 la Corte ha introdotto alcune modifiche nel proprio Regolamento e il Greffe della Corte ha modificato alcune sue procedure amministrative. Ciò ha permesso di aumentare la produttività della Corte nel suo complesso, poiché si è raggiunto il numero di 1.500 decisioni definitive al mese. Ma ogni mese vengono trasferiti ad una delle formazioni giurisdizionali della Corte circa 2.300 ricorsi. La produttività è aumentata, ma anche l’arretrato e questo naturalmente tende a concentrarsi sui ricorsi più complessi (e spesso più fondati).
È ovvio, ma merita di essere sottolineato, che l’arretrato si traduce in ritardo nella trattazione dei ricorsi. Il ritardo è particolarmente inquietante, poiché i ricorsi, rispetto al momento in cui la pretesa violazione della Convenzione ha avuto luogo, già pervengono alla Corte spesso dopo molto tempo, in conseguenza del necessario preventivo esaurimento dei ricorsi nazionali.
In sede di studio delle possibili riforme del sistema sarebbe stata ipotizzabile l’introduzione di condizioni e filtri, che rendessero meno facile ed aperto l’accesso alla Corte da parte dei singoli ricorrenti. Oppure sarebbe stato possibile immaginare di adottare il sistema proprio della Corte suprema degli Stati Uniti d’America della scelta dei ricorsi che meritano trattazione (certiorari). La scelta politica preliminare è stata diversa, da parte del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e poi particolarmente da parte della Assemblea parlamentare. Il valore (effettivo e di principio) del ricorso diretto e individuale alla Corte è stato pienamente mantenuto. Invece di lavorare sull’input si è cercato di operare sull’output. È vero che si è introdotta una nuova causa di irricevibilità dei ricorsi, integrando l’attuale articolo 35 della Convenzione. Ma la descrizione del nuovo motivo di irricevibilità è talmente restrittiva che di fatto è da prevedere un limitatissimo aumento del numero delle dichiarazioni di irricevibilità, che sarà irrilevante rispetto alle dimensioni del problema. Si tratta di previsione facilmente condivisibile, se solo si considera che la nuova disposizione ammette che un ricorso sia dichiarato irricevibile quando «il ricorrente non ha subito alcun pregiudizio importante, salvo che il rispetto dei diritti dell’uomo garantiti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli esiga l’esame del ricorso nel merito e a condizione che non sia respinto per questo motivo alcun ricorso che non sia stato adeguatamente esaminato da un tribunale interno». Una norma transitoria, inoltre, stabilisce che tale nuova causa di irricevibilità dei ricorsi possa essere applicata, nei primi due anni dall’entrata in vigore del Protocollo 14, soltanto dalle Camere e dalla Grande Camera della Corte (non quindi nel corso delle procedure semplificate di dichiarazione preliminare di irricevibilità).
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Il sovraccarico della Corte è evidente particolarmente in due settori: a) i numerosissimi ricorsi che per ragioni procedurali o di merito sono destinati ad essere dichiarati irricevibili (più del 90% dei ricorsi presentati) e b) i ricorsi ripetitivi, che si riferiscono alla stessa causa strutturale (derivante dalla normativa nazionale o da una prassi amministrativa), già rilevata da una precedente sentenza della Corte, dichiarativa della violazione di una norma della Convenzione.
Le due principali cause di disfunzione della Corte e di indebolimento della sua capacità di rispondere alle esigenze europee che hanno presieduto alla sua istituzione, sono del tutto diverse e hanno spinto alla introduzione nel Protocollo emendativo della Convenzione di misure differenti.
a) La massa di ricorsi manifestamente infondati o comunque irricevibili impone alla Corte ed al suo Greffe un lavoro enorme di filtraggio, che pregiudica la possibilità di trattare tempestivamente ed approfonditamente i ricorsi di competenze delle Camere della Corte, che sono evidentemente i più seri ed urgenti. La Corte, nel corso dei lavori preparatori del Protocollo 14, aveva proposto la creazione di un organo giudiziario di filtraggio esterno alla Corte stessa, ritenendo che solo tale soluzione fosse a lungo termine efficace. La scelta è stata diversa e si è tradotta nella semplificazione della procedura che la Corte segue per esaminare e dichiarare irricevibili i ricorsi.
La capacità di filtraggio viene aumentata attraverso la previsione della competenza del giudice unico in luogo di quella attuale di un comitato di tre giudici unanimi. Il giudice unico sarà assistito nella procedura di cui si tratta da una figura totalmente nuova. Si tratta dei relatori non giudiziari, facenti parte del Greffe della Corte. Il lavoro di tali relatori sarà preparatorio rispetto alla decisione del giudice. Concretamente esso rappresenterà la maggior parte del lavoro di studio del ricorso e di preparazione della decisione. Il numero (e la nazionalità) di questi relatori sarà definito dalla Corte, con il controllo della spesa da parte del Comitato dei Ministri, tenendo conto della evoluzione dell’andamento dei ricorsi provenienti dai singoli Paesi.
b) Nel corso del 2003 la Corte ha reso 703 sentenze, il 60% delle quali si riferiscono a ricorsi ripetitivi. Una simile situazione rivela il ritardo o la resistenza di certi Stati ad adeguare il proprio sistema interno alle esigenze della Convenzione che hanno sottoscritto. Attualmente le sentenze ripetitive vengono pronunciate all’esito della procedura ordinaria. Il Protocollo n. 14 assegna invece a Comitati di tre giudici, che decidono soltanto all’unanimità (in caso contrario rinviando l’esame alla procedura ordinaria) la competenza ad esaminare la ricevibilità ed il merito di tali ricorsi, quando il loro oggetto riguarda questioni relative alla interpretazione ed alla applicazione della Convenzione rispetto alle quali la Corte abbia ormai sviluppato una giurisprudenza consolidata. Si tratta normalmente di una giurisprudenza costante di una Camera, ovvero anche di una sola sentenza di principio di una Camera o della Grande Camera. La procedura prevista per i Comitati di tre giudici è semplificata, ma resta totalmente giudiziaria e contraddittoria. Le parti possono contestare l’esistenza della giurisprudenza consolidata (e quindi la competenza dei Comitati) e naturalmente discutere il merito del ricorso.
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Questi in sintesi, accanto ad altri minori, sono i principali aspetti delle modifiche previste dal Protocollo n. 14 che andrà a riformare l’attuale testo della Convenzione. Il 13 maggio 2004, al momento dell’apertura alla firma del Protocollo, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha richiesto agli Stati di provvedere alla ratifica entro due anni.
La prudenza suggerisce di non avanzare impegnative previsioni in ordine alla efficacia delle nuove disposizioni. Si tratta di modifiche non radicali, ma piuttosto di aggiustamento e razionalizzazione di un sistema che nelle sue linee fondamentali viene confermato. È possibile che la dimensione dei problemi derivanti dall’aumento del numero dei ricorsi si riveli in futuro tale da mettere in luce una certa insufficienza delle misure previste. Molto naturalmente dipenderà dall’entità delle risorse (materiali, ma soprattutto personali) che saranno messe a disposizione della Corte e del suo Greffe. In ogni caso occorrerà mettere in opera ogni possibile sforzo per consentire al nuovo sistema di operare con la maggiore efficacia. Fin da ora la Corte ha messo allo studio le modifiche regolamentari e di prassi che il Protocollo 14 richiede, in modo da anticiparne gli effetti ove la Convenzione vigente lo permetta ed in ogni caso da assicurare l’immediata operatività del sistema riformato non appena le ratifiche saranno concluse ed il Protocollo 14 entrerà in vigore. l
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Vladimiro Zagrebelsky, Giudice della Corte europea dei diritti dell’uomo
«Tra le principali cause di disfunzione della Corte c’è
il sovraccarico
di lavoro»
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